透视环保执法趋严的经济影响.pdf

1、1 C 兴业研究版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 20172017 年年 1010 月月 9 9 日日 绿色金融报告绿色金融报告 透视环保执法透视环保执法趋严的趋严的经济影响经济影响 摘要摘要：2017 年以来我国环保执法的不断趋严、各级环保督察持续深化，恰与生产资料价格飙涨在时间上耦合。那么，环保执法如何影响经济？本报告综计量分析与宏观模拟模型，尝试解答上述问题。分析结果表明，大部分“两高”行业在督察前均出现企业赶工、产量上升的现象，而在督察启动后产量逐步下降，并在督察启动后的两个月达到最低，此后逐步收敛至低于初始产出的水平。督察带来的环保执法趋严导致“两高”行业本身产出下降的同时，也

2、对其上游行业以及经济体总需求产生了一定影响。但由于督察仅针对存在环境违法违规的企业，因此总体影响幅度较为有限。京津冀的冬季限产作为高强度的应急性措施，其持续施行会给经济形成较大影响。量化模拟结果表明，按照目前计划，部分受控行业产出与价格所受影响将会超过 10%，对投资（不包含房地产）和 GDP的影响则可能达到 1.5%。保持常规执法的高压比突击性、应急性措施更有助于引导和促进绿色、高效的先进产能替代旧有的落后产能，是在更长时期里推动供给侧改革，实现健康、平稳和可持续增长的重要目标。关键词：关键词：环境执法环境执法 环保环保督察督察 “两高”产业“两高”产业 CGE 模型模型 系统模拟系统模拟

3、汤维祺汤维祺 鲁政委鲁政委 兴业研究 兴业银行 分析师 首席经济学家 绿色金融绿色金融 2 2 C 兴业研究版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 目目 录录 一、环保监管执法的法律与制度渊源一、环保监管执法的法律与制度渊源 .5 5 1.新环保法及其配套办法.5 2.专项法律法规及政策.6 3.多层级环保督察与督查.8 4.与产业政策的配合使用.13 二、环保执法影响经济的方式与路径二、环保执法影响经济的方式与路径 .1515 1.环境执法的经济影响概述.16 2.环保督查与工业生产.17 3.环保督查和环保限产影响经济产出的综合模拟.22（1）环境执法对行业产出的影响.24（2）环境执法对

4、工业品价格的影响.26（3）环境执法对行业利润及地区固定资产投资的影响.27（4）环境执法对 GDP 的影响.29 绿色金融绿色金融 3 3 C 兴业研究版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 图目录图目录 图 1 我国环保监管执法的法律与制度脉络.4 图 2 环保法及配套办法执行案件数.6 图 3 京津冀及周边地区大气污染防治强化督查结果.11 图 4 中央环保督查对“两高”行业产出的影响.18 图 5 各批次环保督查地区 2016 工业品产量占比.25 图 6 环保执法对行业产出的影响.26 图 7 环保执法对工业品价格的影响.27 图 8 环保执法对企业利润的影响.28 图 9 环保执法

5、对各省区市固定值产投资的影响.29 图 10 环保执法对地区及全国 GDP 的影响.30 表目录表目录 表 1 中央环保督察进程.9 表 2 环保空气质量专项督查发现问题的行业分布.12 表 3 环保督查影响工业部门产出的计量分析结果.21 表 4 CGE 模型的政策情景设置.24 绿色金融绿色金融 4 4 C 兴业研究版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 配合“加强环境治理”和“加快供给侧改革”的要求，2017 年以来我国环保执法的不断趋严、各级环保督查持续深化。环保监管力度、执环保监管力度、执法力度、处罚力度同时地、大幅度地提升，确保环保目标法力度、处罚力度同时地、大幅度地提升，确保环保

6、目标的的有效落实对有效落实对经济经济产生产生了了明显明显影响影响。随着华北冬季供暖季渐行渐近，京津冀地区大幅度压减重点高耗能行业生产，同时第四批中央环保督查也于近期启动，下沉督查进驻多个工业大省，进一步点燃了市场对环境治理、供给侧改革，及工业品价格之间交互影响的关注。多层级、多条线的环保监管和多层级、多条线的环保监管和执法手段，法律和制度渊源不同、作用目标迥异，执法手段，法律和制度渊源不同、作用目标迥异，导致政策执行力度、导致政策执行力度、执法强度，执法强度，及其及其短期与长期的经济影响均短期与长期的经济影响均存在很大区别存在很大区别。本报告旨在梳理我国现有环境监管和执法手段的法律和制度基础；

7、评估其对生产部门的作用机制，进而借助全经济系统的量化模型，模拟政策冲击的传导过程及其综合影响。图1 我国环保监管执法的法律与制度脉络 资料来源：兴业研究 绿色金融绿色金融 5 5 C 兴业研究版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 一、一、环保监管执法的法律与制度环保监管执法的法律与制度渊源渊源 随着新环保法的颁布实施，我国环保监管执法手段不断丰富和强化。另一方面，在绿色发展与生态文明建设日益深化的背景下，环保监管执法与其他政策目标之间的关联域耦合关系也逐渐凸显。本节拟首先对我国环保监管执法的法律与制度体系进行梳理，对比不同手段的制度渊源与功能目标，从而为分析现有环保监管执法措施的影响范围、强

8、度和作用机制提供背景信息。图 1 显示了我国环保监管执法体系的法律与制度脉络示意图。1.1.新环保法及其配套办法新环保法及其配套办法 2015 年 1 月 1 日，被称为“史上最严环保法”的新环保法施“史上最严环保法”的新环保法施行，配合五个配套办法行，配合五个配套办法确定的“按日记罚”、“查封扣押”、“限产停产”确定的“按日记罚”、“查封扣押”、“限产停产”以及“环责入刑”，我国环境保护执法能力和力度不断加强、手段日益以及“环责入刑”，我国环境保护执法能力和力度不断加强、手段日益丰富丰富。2016 年以来，随着我国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的建立，环境监管执法的体制机制逐步明晰，

9、主动性和强制力提升；而同时，各地纷纷组建“环保警察”队伍、配备无人机和在线监测设备等先进装备，也在很大程度上提升了环境监察和执法的能力。2017 年 7 月 14 日，环保部通报 2017 年上半年环保法及配套办法实施请款。2017 年上半年，全国环保执法案件数大幅度上升，其中：按日连续处罚案件共 503 件，罚款数额达 61060 万元，比 2016年同期分别增加 64%和 131%；查封扣押案件 7553 件，比 2016 年同期增长 157%；限产停产案件 3880 件，比 2016 年同期增长 223%；移送行政拘留 3939 起，比 2016 年同期增长 205%。分别为环境保护主管

10、部门实施按日连续处罚办法 环境保护主管部门实施查封、扣押办法 环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法 行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法和企业事业单位环境信息公开办法。http:/ http:/ 绿色金融绿色金融 6 6 C 兴业研究版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 图2 环保法及配套办法执行案件数 资料来源：环保部各月度通报（部分月度没有通报）；兴业研究 环保案件的大幅增加，显示出我国环境执法力度进一步加大环保案件的大幅增加，显示出我国环境执法力度进一步加大。而2011 年 3 月起施行的环境行政执法后督察办法（环保部令201114 号），为环保部门对环境行政处罚、行

11、政命令等具体行政行为执行情况，进行监督检查，提供了制度基础。在强调环保“执法必严”的背景下，环保督察作为确保环保监查执法效果的重要行政管理手段，得到了广泛的应用并拓展到不同的层级。2.2.专项法律法规及政策专项法律法规及政策 新 环保法 的五个配套办法（包括 环境行政执法后督察办法），为我国环境执法提供了五支“利箭”，而决定利箭射出的方向的，则是各项环境保护与治理的法律、法规，及由此衍生的全国性及地区性专项各项环境保护与治理的法律、法规，及由此衍生的全国性及地区性专项行动计划等。而这也是目前我国环境治理及执法行动制度基础的主体行动计划等。而这也是目前我国环境治理及执法行动制度基础的主体。在法律

12、层面，主要包括：大气污染防治法：2015 年 8 月修订，2016 年 1 月 1 日施行；水污染防治法：2017 年 6 月 27 日修订，2018 年 1 月 1 日施行；01234562015-62015-92015-122016-32016-62016-92016-122017-32017-6千起按日记罚查扣限停产移送拘留犯罪绿色金融绿色金融 7 7 C 兴业研究版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 土壤污染防治法（草案）：2017 年 6 月 30 日到 7 月 27 日间征求意见。而在三大污染防治法的引导下，国务院先后提出了专项行动计划：大气污染防治行动计划（又称“大气十条”，2

13、013 年 9 月发布）；水污染防治行动计划（又称“水十条”，2015 年 4 月发布）；土壤污染防治行动计划（又称“土十条”，2016 年 5 月发布）。三个“十条”与三大污染防治法一一对应，进一步对法律中提出的治理目标、操作标准和行动框架进行了细化，也提出了环境监管和执法提出了环境监管和执法的很多耳熟能详的关键措施，包括的很多耳熟能详的关键措施，包括：污染源在线监测、排放信息披露、污染源在线监测、排放信息披露、污染物排放许可和总量控制、重点区域联防联控，以及重污染天气和事污染物排放许可和总量控制、重点区域联防联控，以及重污染天气和事件预测预警和件预测预警和应急管理体系等。应急管理体系等。在

14、线监测、信息披露是常规环境监察和执法的基础要件；重点区域联防联控在京津冀地区大气污染防治，以及长江经济带水污染治理等方面扮演了重要的角色，其中又以京津冀大气污染联合防治的影响最为深远；而重污染应急管理体系则是在华北地区供暖季多发重度雾霾，及重大国际会议和纪念活动期间，更是大有成为“常规管理手段”的趋势。华北地区冬季多发的重度雾霾污染，是我国最早引起国家高度关注的环境污染问题，同时也集中地反映出环境污染跨区域传导问题，以及环境治理与经济发展转型间的矛盾。在京津冀协同发展规划纲要（2015 年 4 月 30 日由中共中央政治局审议通过）中，就将京津冀环境协同治理列为重点内容。而早在 2013 年环

15、保部就发布了京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则（环发2013104 号），配合大气污染防治法和“大气十条”提出了京津冀地区大气污染防治的 11 项行动。近年来，京津冀大气污染协同防治力度进一步提升，一方面进一步明确工作方案、细化推进路径，如发布京津冀大气污染防治强化措施（20162017 年）（环大气201680 号）、京津冀及周边地区 2017 年大气污染防治工作方案（2017 年 2 月 17 日）等；另一绿色金融绿色金融 8 8 C 兴业研究版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 方面则是启动了多层级的督查，确保大气污染治理措施取得实效。值得注意的是，从三大污染防治法，到三

16、个“十条”，再到京津冀区域性大气污染治理行动，各专项法律法规和政策在援引环保法及各专项法律法规和政策在援引环保法及其配套办法规定的常规环保监管和执法外，更将环保执法与生态文明其配套办法规定的常规环保监管和执法外，更将环保执法与生态文明体制机制建设，以及推动产业转型和供给侧改革的目标相结合体制机制建设，以及推动产业转型和供给侧改革的目标相结合。在体制机制建设方面，明确环境主体责任以及强化考核和问责机制等；而在治理措施中，则在强调进一步加强环保监查和执法外，更提出了化解过剩产能、取缔“小散乱污”、错峰生产和限产等产业政策调控手段，牵涉了地方环保、发改、工信、交建、安监、质检等多个行政条线。事实上环境治理问题与工业生产、交通运输、城市规划和建设、公共管理等都环境治理问题与工业生产、交通运输、城市规划和建设、公共管理等都有着密切的内在联系，因此推进综合性、系统性的环保监管执法，符合有着密切的内在联系，因此推进综合性、系统性的环保监管执法，符合环境治理的内在要求环境治理的内在要求，因而也不难理解这种综合治理模式正受到越来越多的重视，并将在全国推广。3.3.多层级环保多层级环保督察督察与与督查督查