【信通院&腾讯】2017-互联网平台治理研究.pdf

1、 1 互联网平台治理研究 中国信息通信研究院产业与规划研究所 腾讯公司公共战略委员会办公室 二零一七年十月 前 言 当前，以信息通信技术为支撑的各类互联网平台蓬勃发展，深刻地改变价值创造方式、创新方式、商业模式、组织模式，成为新兴产业创新发展与传统产业转型升级的推动力量，以及助力新旧动能转换的支撑平台。互联网平台是未来互联网与经济社会融合发展的重要载体，发挥着巨大的创新引领作用，对互联网在下一个十年的发展具有关键意义。互联网平台对经济、社会、文化等产生了深刻的影响，同时又面临着一系列治理挑战，如平台的准公共性质与运营企业的商业性质之间的矛盾，平台开放性与安全性、创新性与规范性之间的矛盾，等等。

2、为此，亟待深入开展互联网平台治理研究，探索构建良好的互联网平台治理体系。这将为互联网平台实现健康持续发展提供有力支持和重要保障。为切实依据各自角色和职责发挥作用，进一步凝聚行业共识，完善互联网平台治理，中国信息通信研究院产业与规划研究所联合腾讯公司公共战略委员会办公室就新形势下如何实现有效的互联网平台治理开展了合作研究。研究阐述了平台治理的意义和目标，深入分析了我国互联网平台治理的现状和面临的主要问题，就新形势下互联网平台治理的目标、原则、主体和客体、机制以及相应的措施提出了建议。双方希望与业界分享研究成果，共同推动我国互联网平台治理体系的建立与完善进程。目目 录录 前 言.I 一、互联网平台

3、治理的意义和目标.1（一）互联网平台是未来互联网创新的主要载体.1（二）互联网平台亟需创新与治理的协调发展.3（三）互联网平台治理的目标.4 二、我国互联网平台治理的现状和问题.6（一）各方积极探索建立互联网平台治理规则和手段.6（二）政府亟待在创新治理理念和手段的同时推进规则执行落地.9（三）企业亟待解决平台准公共性质与运营主体商业属性的矛盾.12（四）平台模式创新生产关系，平台中多主体间缺乏有效平衡.15（五）其他主体参与平台治理机制不健全、缺乏必要的激励.16 三、构建新形势下的互联网平台治理体系.19（一）平台治理的总体要求和原则.20（二）平台治理的底线.20（三）平台治理的主体与客

4、体.23（四）平台治理的机制.27 （五）有序推进平台治理构建.29 四、加快推动我国互联网平台治理体系健康发展.31（一）政府侧：发挥监管者与参与者的双重身份优势，推动向治理转变.31（二）企业侧：主动有为，实践引领，能力建设.33 致 谢.36 课题组成员.37 图 目 录 图 1 互联网服务模式升级.2 图 2 微信平台治理规范体系.7 图 3 平台经济中的各方关系从金字塔转向扁平化.10 图 4 平台治理体系结构.19 图 5 内生于社会生态中的平台生态.21 图 6 底线思维示意.22 图 7 平台治理的“同心圆”.24 图 8 四项治理机制及确保公开透明贯穿治理全流程.28 图 9

5、 评估和问责的流程示意.29 1 一、互联网平台治理的意义和目标 互联网平台不仅汇聚了技术和产业的创新资源，而且成为公共服务与人们交往的新型载体，在经济社会转型升级中发挥着日益重要的基础性和先导性作用。但是，与互联网平台的发展速度相比，互联网平台治理体系的建立进程则明显滞后。这一“鸿沟”若不能及时弥合，则难以有效抑制平台上的不良行为与内容，对社会造成不可忽视的负面影响，也不利于平台的持续健康发展，对创新产生严重阻碍。我国作为互联网平台领军企业数量仅次于美国的互联网大国，在迈向网络强国的过程中，更加需要尽快构建科学合理的互联网平台治理体系，及时有效处理好各种矛盾，促进互联网平台及其衍生生态有序发

6、展和创新繁荣。（一）（一）互联网平台是未来互联网创新的主要载体互联网平台是未来互联网创新的主要载体 互联网产业正在经历服务模式的重要升级。截至 2017 年 6月，中国互联网网民规模达到 7.51 亿，互联网普及率为 54.3%；多个互联网平台的活跃账户规模达到亿级规模，其中微信等活跃社交应用的月活跃账户规模正在向 10 亿关口迈进。与此同时，领军互联网企业以 2-3 年收入翻一番的速度持续增长，市值规模不断扩大，互联网成为最大的创业创新平台，与经济社会各领域的融合日益深化。作为创新驱动发展的重要引擎，互联网产业已开启了服务模式升级的重要进程，正在转向新的模式，即通过对 2 范围更广、数量更多

7、的主体进行能力输出，用互联网尤其是互联网平台支持其向用户提供产品和服务，实现线上线下融合发展，从而推动社会经济整体转型升级。图 1 互联网服务模式升级 平台的开放式结构展现了互联网下一个十年的无限可能。在互联网服务模式升级的过程中，全连接和新业态不断拓展互联网服务的呈现形式，平台及其衍生的生态以其包容和开放特性将互联网产业的边界彻底打开，为互联网融合创新提供了新的广阔空间。可以预见，在互联网发展的下一个十年，融合创新将把互联网推向一个新的发展阶段，而平台则将是未来互联网创新的重要承载形式。3 （二）（二）互联网平台互联网平台亟需亟需创新与治理的协调创新与治理的协调发展发展 治理天然落后于创新，

8、治理的改进和完善成为创新活动发展的必要环节。创新意味着突破，必然导致既有规则体系的不适应。无规矩则不成方圆，改进与完善治理、建立规则体系正是对创新破坏性的适应和终结，是保证创新持续健康发展的必要条件。而且，治理与创新的协调也是保证企业与社会和谐相处、实现健康持续发展的必要条件，否则就会带来严重的后果。例如，2016年 7 月 11 日，美国明尼苏达州的一名女子在 Facebook Live 中直播了男友遭到警察枪击的过程。这一直播引发了美国社会关于警察种族歧视的激烈冲突，田纳西、密苏里、佐治亚连续发生示威游行，德州达拉斯的示威游行中甚至发生针对警察的袭击，造成警察 5 死 7 伤。此时距 Fa

9、cebook Live 上线仅 3 个月，但据美国媒体统计，在此事件发生前，用户用 Facebook 至少直播了 50 次暴力行为，包括谋杀、自杀等。尽管社会冲突的背后有其复杂的原因，但平台由于缺乏有效治理却使创新的视频直播成为引发社会冲突的导火索，负面效果集中爆发。创新使平台壮大发展，平台的社会影响力越大，社会责任越大，消除负面影响的紧迫性也就越强。例如，由于 2016 年美国总统选举中出现假新闻，引发美国政府和社会的广泛关注与反思，为减少此类事件的发生，Facebook 首次上线了针对内容的信息核查机制，Google 等其他互联网公司也纷纷采取措施进行补救。平台经济为互联网下一个十年的创新

10、发展打开了一扇门，门 4 背后的未知大于已知。未来，互联网平台将扩大触达人群、提升服务粘性，带动各行各业的互联网化，在释放巨大创新潜力、成为公共基础设施的同时进一步增强对生产生活的影响力。相应的，消除社会负面影响的紧迫性和必要性也将进一步加强。顺应互联网平台发展大势，建立科学有效的互联网平台治理体系，是实现线上线下融合发展，推动社会经济整体转型升级的重要保障，同时也是推动我国从网络大国走向网络强国的必要条件。（三）（三）互联网互联网平台治理的目标平台治理的目标 今天，主要互联网平台企业受到了各方面的关注，在聚光灯与放大镜下接受检验，创新每前进一步就更需要有效治理手段的支持。因此，必须基于平台创

11、新发展的特点，建立科学有效的互联网平台治理，达成以下目标：一是机制健全。建立适应互联网平台时代发展下新特点的治理机制与方法，科学健全、适宜可用的机制是有效治理的保障。二是健康有序。通过践行科学适宜的治理机制与规则，有序推进治理流程，有效治理平台问题，营造健康的互联网平台氛围。三是全面协同。平台治理各个主体全面参与、各主体之间关系全面统筹、各维度问题全面治理，形成全面的协同共治良好治理格局。四是透明问责。多主体下的治理问题应坚持信息公开透明，只有提高透明度才能实现信息对称与有效共享，从而实现监督与问责。五是活跃创新。坚持互联网的创新精神，处理好平台治理过程中创新与监管的平衡，有效治理的 5 同时

12、持续激发互联网平台的活跃创新。6 二、我国互联网平台治理的现状和问题 当前，政府、企业以及第三方机构和其他主体纷纷参与互联网平台治理的探索构建进程。政府加快完善法律和监管制度，积极参与净化平台生态环境，企业逐步丰富治理规则体系，探索更加精准、开放的治理手段；第三方机构和其他主体积极参与治理活动，发挥自身作用。但是，相比于平台的创新发展，平台治理仍处于早期，存在诸多亟待解决的问题，各参与主体面临一系列挑战。（一）（一）各方积极探索建立各方积极探索建立互联网平台治理互联网平台治理规则和手段规则和手段 政府密集出台治理规则，加快完善法律和监管制度。近年来，互联网治理相关领域的监管立法步伐正在逐步加快

13、，法律法规体系正在逐渐完善。其中，涉及互联网平台治理的既有网络安全法这样的一般性、根本性的法律，也有即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定这样有针对性的部门规章。仅 2016年 6 月至 2017 年 5 月的一年间，各部门先后出台的管理规范就多达十余件，涉及搜索、出版、应用程序、信贷、直播、安全以及新闻服务等多个方面。政府还在积极利用平台手段（如微信公众号、政务微博等）参与净化平台生态环境。以微信为例，广州网警、江苏网警、天津网警等政府公众账号已经加入微信辟谣中心第三方权威机构队伍中，参与谣言治理。政府与平台企业联动 7 合作，共同打击虚假信息与谣言传播，净化网络空间及互联网平台生态环境的

14、模式已初步形成。图 2 微信平台治理规范体系 企业平台治理规则日渐丰富。以微信为例，微信平台治理规则由协议和公告两部分组成：协议规定微信平台中行为的一般规则，构成规则体系的基础和渊源；公告随治理活动发布，主要针对微信平台中的具体行为，是对协议的解释和补充，构成规则体系中的实施细则。目前与微信平台治理相关的服务协议已多达十余项，范围覆盖平台相关所有业务。同时，治理公告的数量也在逐年增加，据统计，2015 年，微信公众平台共发布治理公告 4篇。至 2016 年，公告的数量增加到了 11 篇。涉及的治理领域包 8 括赌博、色情、侵犯知识产权、诈骗、传销等。治理公告的公布频率的明显增加，反映出微信平台

15、治理活动的细化和深入。平台企业探索更加精准、开放的治理手段，与第三方机构及其他主体开展治理合作。以微信为例，除最为基本的投诉处理机制外，微信还基于业务性质，积极探索智能、精准、开放的治理手段。其中包括：基于大数据的不良信息识别和风险用户提示机制。微信开发了低俗信息识别和控制手段，并在治理实践中不断完善。此外，微信还开发了基于用户人际网络的大数据风险分析和提示系统，利用与用户隐私不相关的数据，在不获取用户通信内容的情况下实现对高风险用户的高风险行为的提示功能。例如，某用户被后台安全机制确定为“高风险”用户，其与其他用户的聊天中如果涉及银行卡、转账等高危内容时，微信系统会自动向对方用户进行风险提示

16、。微信公众平台成立了“辟谣中心”，联合第三方辟谣机构的力量，共同整治平台不良信息、打击网络谣言、整治网络涉黄、涉赌、涉毒类信息等等。微信公众平台辟谣中心自 2015 年上线以来，累计加入辟谣机构 470 多家。辟谣机构具体包括丁香医生、果壳网、中科院之声、科普中国、人民网以及全国 369 家网警。辟谣机构类型涵盖政府、媒体、专业组织机构，实现在食品安全、医疗卫生、公共安全与服务等各个领域的辟谣全覆盖，多元主体参与平台治理的机制已经初步建立。数据显示，微信公众平台辟谣中心累计辟谣文章超过 60 万篇，日均科普次数超过 160 万。2016 年累计处理谣言文章 20 多万篇，9 累计处罚造谣传谣帐号约 10 万个。（二）（二）政府亟待在创新政府亟待在创新治理治理理念和手段的同时推进理念和手段的同时推进规则执行规则执行落地落地 互联网平台经济打破传统生产关系，政府监管需要在理念和手段上进行创新。互联网平台具有双边或多边市场的性质，随着技术的进步与服务的丰富，互联网平台不断扩展规模，进行能力输出，推动融合发展，构建起更加开放同时更为复杂的平台生态。互联网平台连接的主体类别已扩展到普通用户、专业