积极稳妥地推行社会稳定风险评估工作.pdf

1、实践创新2011年第 8期 总第 314期121 积极稳妥地推行社会稳定风险评估工作陈 曦摘 要 社会稳定风险评估机制就是一项社会管理的制度创新,文章通过对近几年我国社会稳定风险评估机制的实践研究,提出要正确认识和理解社会稳定风险评估,了解社会稳定风险评估的实践状况,分析其问题与原因,进而提出积极推行社会稳定风险评估的建议。关键词 社会稳定;风险评估;社会管理中图分类号 D035 文献标识码 A 文章编号 1006-0863(2011)08-0121-04 2011年 2月 19日,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上发表重要讲话,强调扎扎实实提高社会管理科学化

2、水平,建设中国特色社会主义社会管理体系。加强和创新社会管理,就是要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求,以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口,提高社会管理科学化水平。社会稳定风险评估机制就是一项社会管理的制度创新,是提高社会管理民主化、科学化、法制化的突破口和有效途径。一、正确认识和理解社会稳定风险评估1.正确认识社会稳定风险评估我们要进行社会稳定风险评估,应从以下几个方面来正确认识社会稳定风险:一是社会风险在社会中必然存在。社会风险在社会稳定中无处不在,无时不在,只要是在社会中,相对于稳定的风险就必然存在。其实社会风险存在于社会的各个领域,我们

3、不能掩耳盗铃地认为没有社会风险了,社会就能稳定。恰恰相反,只有我们认识到社会风险的存在,才能很好地把握社会风险。二是社会风险与社会稳定紧密相连。社会风险与社会稳定紧密相连,社会风险是与社会稳定相伴而生、相随而长的。割裂二者之间的关系,只会导致社会不稳定。只有管理好社会风险,才能实现社会稳定。社会风险是社会稳定的/稳压器0,社会风险系数小,社会稳定的系数就会大。三是社会风险是可控的。社会风险是可控的,风险并不意味着完全的不确定性,而是对未来的不确定性的预期。既然是预期,就在我们的可控范围之内,我们可以通过科学的预测,提前做出有效防范,从源头上规避社会风险。社会风险评估正是对社会风险的科学控制和管

4、理。四是社会风险评估是在稳定中求发展。在刚开展社会风评估工作时,很多人不理解甚至误解,认为这项工作是为发展设置障碍,只求稳定不求发展。其实评估社会稳定风险,不是一味地求稳定,而是在稳定中求发展,决不是要束缚发展的步伐。2.全面理解社会稳定风险评估社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前,对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查,科学的预测、分析和评估,制定风险应对策略和预案,有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险,更好的确保重大事项顺利实施。1我们从

5、这个概念中可以获知以下几点:(1)社会稳定风险评估的范围。虽然社会稳定风险涉及社会的各个领域,但是我们的评估工作必须要有侧重点,要界定一个范围,按照轻重缓急的程度,把社会矛盾突出,关系群众利益密切的重大事项列为评估的范围。(2)社会稳定风险评估的内容。评估内容要把握好两条主线,即该重大事项本身的科学合理性,以及该事项相关利益者的认可程度。具体表现为,主要评估该事项是否具有稳定性、连续性和严密性,以及对评估后存在可能引发不稳定因素和群体性事件的苗头性、倾向性问题以及影响稳定的其他隐患,是否有化解矛盾的对策措施;是否在可控范围之内。(3)社会稳定风险评估的方法。社会稳定风险评估方法主要采取定性和定

6、量相结合的方法。评估方法的技术层面,可以借鉴经济风险的评估方法,加以社会层面的定性分析,形成既有框架。同时,在全面系统的社会风险分析基础上,强调综合运用各种风险控制手段,合理分配政府、市场、民间机构及个人的风险管理责任,强调通过系统的、动态调节的制度框架和政策思路,有效处置社会风险,实实践创新122 2011年第 8期 总第 314期现经济、社会的平衡和协调发展的新的策略框架。(4)社会稳定风险评估的特点。社会稳定风险评估具有鲜明特征,即:系统性,在这个体系中既有事前预警,又有事中运行和事后监督,而且整个系统渗透到社会的各个领域;前瞻性,社会稳定风险评估是在这些/重大 0 实施前进行的,对可能

7、影响社会稳定的因素开展系统的分析、评估,因而对实施后可能出现的结果进行前瞻预测,最终达到规避风险的效果;公平性,社会风险评估最大的亮点,就在于全民参与。建立社会稳定风险评估制度,在评估的过程中可以找准最大多数人的共同利益与不同群体具体利益的结合点,使最广大的人民群众都能享受到改革发展的成果。二、社会稳定风险评估的实践状况社会稳定风险评估工作的形成,是受流行于 20世纪世界范围内对经济安全进行评估预警思潮的启发。社会稳定风险评估通过事先对重大事项的社会稳定风险程度进行分析预测、研判评估,及时发现影响社会稳定的隐患问题,及早采取针对性措施予以防范化解,为确保重大事项顺利实施提供科学依据和安全保障,

8、保证社会运行在稳定与秩序的轨道上,从而防止严重危及社会稳定的局面出现。我国学者宋林飞 1999年首次提出中国社会风险预警系统,2随着我国经济社会的快速发展,矛盾凸显日益严重,很多学者开始研究社会稳定风险管理。同时,国内一些地方相继探索实践重大事项社会稳定风险评估机制,也取得了一定的工作成效,各地对决策带来的社会稳定风险进行系统、深入的评估论证,并将评估结果作为决策的重要依据,有效地实现了经济建设与社会建设协调推进。1.主要工作和取得的成绩新华社专门派记者团进行专题调研,调查对涉及群众切身利益的重大工程项目建设和重大政策制定,决策前进行经济效益和社会稳定风险的双评估。这一工作机制正在全国多个省市

9、积极开展。(1)制定相应的文件、试行条例或规章。制定落实政策首先要做到有法可依,有章可循。虽然现在制定社会风险评估法还为时尚早,但要有相关的规章。2010年 11月19日,四川省发布 5 四川省社会稳定风险评估暂行办法6,规定自 12月 1日起施行。这是我国首部关于社会稳定风险评估的省级政府规章。根据该办法,涉及农村土地经营权流转及农民土地征收征用、拆迁、补偿、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施,应当开展社会稳定风险评估。3其他各省、市、县大多制定为暂行办法、实施意见、试行条例等,虽然形式不太一样,内容各有差异,但基本上实现了社会风险评估工作有据可依,有章可循。(2)实施过程中重点突出,紧

10、密结合群众工作。在社会稳定风险评估中,始终围绕群众工作这条主线来开展。在社会风险评估开始时,选择评估的重大事项都是与群众利益密切相关的项目,在评估过程中充分征求群众意见,让群众知晓,争取群众支持,把群众知晓率和支持率作为评估的重要标准。例如,海南在建设社会稳定风险评估机制过程中,逐步形成/五到位 0 的工作标准:对群众的合理诉求必须切实解决到位;对群众的不合理诉求必须宣传、解释和对话到位;对确实存在困难的群众必须包干负责帮扶到位;对不明真相参与上访闹事的部分群众法制教育到位;对无理取闹借机制造事端谋取私利的骨干分子依法打击到位。(3)工作细致,落实到每一个细节。社会稳定风险评估工作是一项涉及面

11、广、触及敏感利益的系统工作,可谓牵一发而动全身。其中任何一个环节稍有差错,都会造成严重后果。这就要求我们在进行社会稳定风险评估时,考虑到方方面面,把每一个细节都落实到位。例如,贵州省铜仁地区在制定重大决策和建设重点工程中,通过社会稳定风险评估,充分预测潜在风险,为贸然决策带上/紧箍咒0。同时铜仁地区坚持调解优先的理念,让调处成为风险/稳压器 0,防范风险演变,探索出了/风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹0 的工作新路子,实现了社会发展和稳定统筹推进。2.存在的问题及其原因(1)重框架,轻细则。各地纷纷出台了关于社会稳定风险评估机制的暂行办法、试行条例以及实施意见。虽然各

12、地的规章中,框架都很明确,脉络也很清晰,对风险评估工作提出了指导性意见,但是在实施细则方面,还有很多需要细化、进一步推敲的地方。在评估过程中,具体细节的完善,将直接决定评估的实际效果。例如尚未设置较为完善的评估指标体系。笔者查阅了各地的实施意见,没有找到较为明确的风险评估指标的相关内容,在这方面显然还有待于进一步研究和细化。(2)重定性,轻定量。在以往的决策中,我们历来重视定性研究,而相对忽视定量分析,导致决策偏差。社会风险评估是一种新的政府决策运行机制,也陷于这种常规思维的窠臼对有些问题流于表面形式,而未深究其定量标准,造成具体操作方面的难度。例如各地都提出社会稳定风险评估的内容是重大事项,

13、但大多是定性的表述,缺乏具体程度和范围的规定。有的学者甚至统计出在四川省的制度文本中先后出现了 33处/重大 0,可见这个/重大 0在风险评估中非常重要,但是这个标准很难确定,直接导致政策执行的难度。(3)重结果,轻程序。各地在报道社会稳定风险评估工作中,对于实施的效果都浓墨重彩,大量描述实施评估后的效果,诸如实现了群众满意度 100%,零上访,实现了/三无0 目标:即无重大安全事故、无群体性事件、无大规模到市进京集访的。4这些描述不仅不客观,而且给人感觉,工作做得很浮躁。中央强调社会管理创新,地方就纷纷被统计出一些相关的数据,如群众满意度 100%,但这从任何一个角度分析都是很难实现。相对而

14、言,很少见到去推敲整个评估工作的程序,以为发了一些问卷,办了几场座谈会,写了评估报告就是做了评估工作了,社会稳定风险评估又成为另外一种形象工程、政绩工程。(4)重制定,轻落实。政策制定出来后,关键在于政实践创新2011年第 8期 总第 314期123 策落实,这直接决定政策执行的效果。各地在实施意见中提出,对应评估而未评估,或在评估工作中搞形式主义、弄虚作假,造成评估失实,或防范化解工作不落实、不到位,引发不稳定问题和群体性事件,给社会稳定造成严重影响的,要根据有关规定,严肃追究有关单位领导和相关人员的责任。这些落实基本上是根据项目实施后的落实情况进行的责任,而社会稳定风险评估本身是一项事前和

15、事中的工作,需要在事前和事中逐一落实。作为一项社会管理创新制度,我们能充分认识到实行社会稳定风险评估制度已属难能可贵,虽然出现以上一些问题,但已经在社会管理领域、维护社会稳定方面做出了积极的贡献。我们需要具体分析产生这些问题的原因:首先是风险本身的不确定性。尽管我们对风险尽可能地运用一些科学方法来预测和评估,但还有很多不可测因素存在,风险的不确定性可以导致评估失真。其次是评估主体的主观性。我们在评估尽量考虑到多方利益主体,尽可能地让他们参与评估,但是各方所代表的主体利益不同,都考虑自身利益不会受损,以至于很难客观、理性做出正确判断和科学评价。评估主体的主观性可以导致评估不公平。这二者的主客观结

16、合,给社会稳定风险评估工作带来挑战。三、进一步推行和完善社会稳定风险评估工作1.建立组织机构,落实责任社会稳定风险评估工作较难开展的重要原因之一就是由谁来做,由谁负责哪些工作。(1)建立社会稳定风险评估机构。有些地方认为这项工作毫无疑问应该由维稳办来做。上世纪九十年代,中央就设立维稳办,但各省、市、县、乡镇各级设置维稳办是在近几年的事。维稳办作为一个合署办公性质的常设临时机构,在维护社会稳定,为经济社会保驾护航做出了很大贡献,但是对于社会稳定风险评估工作来说,很难以一己之力做好。社会稳定风险评估工作需要很多相关部门的协同配合,既不要/缺位 0,也不要/越位0。可在维稳办下设社会稳定风险评估专门的常设机构,占有一定编制,负责本地区的日常评估规划、评估测评和评估反馈。在具体项目的评估工作中,设立临时性的项目小组,不占编制,主要纳入相关的决策部门、主管部门、审批部门和一些专门的评估机构、专家库等智囊团,负责该项目的整个评估工作。(2)全程落实责任,明确职责。机构设置后,要明确工作目标,落实责任。社会稳定风险评估工作本身是一种前置工作,那么责任落实也需要与之相配合前置,不要等到问题出现再追究责